Alessandro Ferretti - 

Tribunale Verona, sez. III civile, sentenza 04.06.2013


Con la sentenza 4 giugno 2013 il Giudice Unico della sezione III civile del Tribunale di Verona afferma l’esclusiva competenza della Regione ad emettere ordinanze di ingiunzione di pagamento per violazione delle norme ambientali in tema di scarico di acque reflue di tipo domestico in assenza di autorizzazione. Infatti, nel caso specifico, il principale motivo di contestazione dei ricorrenti nei confronti del Comune si fonda sulla eccezione di nullità dei provvedimenti di ingiunzione - emessi dal Dirigente del corpo di Polizia Municipale - impugnati per incompetenza assoluta dell’organi che li aveva emessi, essendo unico organo deputato a ciò la Regione ai sensi dell’art. 135, comma 1 del D.Lgs. n. 152/2006.
Il giudice di primo grado ha ritenuto fondato tale motivo di opposizione, accogliendolo con conseguente assorbimento di tutti i restanti motivi di contestazione. Seguendo il ragionamento proposto dal Tribunale di Verona, il punto di partenza per un’adeguata valutazione della fattispecie è l’analisi dell’art. 135, comma 1 del D.Lgs. n. 152/2006, che ha circoscritto rispetto al regime previgente il numero degli enti territoriali che possono procedere all’accertamento e all’applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie per illeciti amministrativi in materia di tutela delle acque dall'inquinamento, stabilendo la competenza della Regione o della Provincia autonoma nel cui territorio sia stata commessa la violazione, fatta eccezione per le sanzioni previste dall’art. 133, comma 8, di competenza del Comune.
Contrariamente al sistema previgente – precisa il giudice di merito – l’art. 135, comma 1del Testo Unico dell’Ambiente non ha ribadito la possibilità per le Regioni di delegare, necessariamente tramite apposito provvedimento normativo, ad altri enti o soggetti giuridici, la competenza ad applicare sanzioni amministrative in materia di inquinamento idrico. Questa possibilità, secondo la ricostruzione del Tribunale, non può essere neppure fatta discendere, secondo quanto sostenuto dal Comune, dalla clausola di salvezza, pur presente nell’ultima parte della norma in questione, in quanto il riferimento espresso è indubbiamente rivolto a norme statali e non anche regionali.
In buona sostanza, l’abrogazione delle norma previgente, contenuta nell’art. 56 del D.Lgs. 11 maggio 1999, n. 152, ha fatto venire meno il fondamento normativo che consentiva alla Regione di delegare ai Comuni l’irrogazione degli scarichi autorizzati dagli stessi o dal gestore del servizio di fognatura.
Da qui l’annullamento delle ordinanze di ingiunzione impugnate con compensazione tra le parti delle spese di giudizio. 

Tribunale di Verona
Sezione III Civile
Sentenza 4 giugno 2013
All’esito della discussione, il Giudice, dandone integrale lettura in udienza,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Repubblica Italiana
In nome del popolo italiano
Il Giudice Unico del Tribunale di Verona, sezione III Civile, dott. Massimo Vaccari
definitivamente pronunziando nella causa civile di primo grado promossa con ricorso depositato in data 20 giugno 2012
da
[VARI], tutti rappresentati e difesi dall’avv.to L. Pizzamiglio del foro di Verona
RICORRENTI
contro
Comune di Verona, in persona del Sindaco pro – tempore (c.f. 00215150236), rappresentato e difeso dal funzionario avv. Alberto Rigo l’avv. A. Bulgarelli del foro di Verona
RESISTENTE
I ricorrenti hanno convenuto in giudizio davanti a questo Tribunale il Comune di Verona per sentir annullare e/o revocare le ordinanze ingiunzione, meglio indicate nel ricorso introduttivo, tutte emesse in data 7 maggio 2012 dal Dirigente del corpo di Polizia Municipale di Verona, con le quali era stato ingiunto a ciascuno di loro il pagamento della somma di euro 12.000,00 per la violazione dell’art. 133, comma 2, in relazione all’art. 142, comma 1, del D. lgs. 152/2006 (scarico di acque reflue di tipo domestico in assenza di autorizzazione).
A sostegno della predetta domanda gli attori hanno dedotto cinque motivi di opposizione.
Con il primo hanno eccepito la nullità dei provvedimenti impugnati per incompetenza assoluta dell’organo che li aveva emessi, atteso che, a loro dire, l’unico organo a ciò deputato, ai sensi dell’art. 135, comma 1, del D.lgs. 152/2006, è la Regione.
Con il secondo motivo di impugnazione i ricorrenti hanno sostenuto che le ordinanze opposte erano nulle per invalidità derivata in quanto i verbali sulla base dei quali erano state emesse erano stati redatti, in data 25 settembre 2008, dalla polizia municipale di Verona, sebbene tale corpo non rientrasse in nessuna delle forze di polizia alle quali l’art. 135, comma 2, del d.lgs. 152/2006 attribuisce la competenza all’accertamento degli illeciti in violazione delle norme di in materia di tutela delle acque dall’inquinamento.
Quale terzo motivo di doglianza gli attori hanno dedotto la invalidità delle ordinanze in quanto, a loro dire, viziate per eccesso di potere, per travisamento dei fatti e per erronea rappresentazione della realtà poiché nella parte motiva di esse era stato affermato che essi ricorrenti avevano ammesso la sussistenza degli illeciti, sebbene ciò non corrispondesse al vero, ed, inoltre, era stata esclusa la loro buona fede, in ordine alla quale essi avevano diffusamente argomentato nelle memorie difensive che avevano presentato alla polizia municipale dopo la notifica dei verbali di contravvenzione. In particolare con riguardo a quest’ultimo profilo tutti i ricorrenti, ad eccezione di E. C., la cui posizione si differenziava da quella degli altri per le ragioni di seguito esposte, hanno ribadito in questa sede che:
- erano titolari di licenza per esercenti spettacoli viaggianti e, fin dall’anno 2001, avevano ottenuto apposite autorizzazioni alla sosta temporanea di esercenti lo spettacolo viaggiante nel piazzale ove erano stati rilevati gli illeciti e dove avevano risieduto dalla data suddetta;
- tali autorizzazioni avevano riconosciuto loro un diritto di sosta comprendente tutti i servizi pubblici essenziali a fronte del versamento di un canone mensile di euro 51,65 ed essi avevano ritenuto che, con il pagamento di quell’importo, avrebbero adempiuto a tutti i proprii obblighi contrattuali, ivi compreso quello dell’allacciamento alla rete idrica cittadina
Ancora i ricorrenti hanno lamentato, la carenza di motivazione delle ordinanze impugnate con riguardo alla determinazione dell’entità della sanzione nella misura del doppio del minimo edittale, trascurando di considerare tutti i criteri che, ai sensi dell’art. 11 della L.689/1981, devono assunti a riferimento a tal fine.
Gli attori hanno anche sostenuto l’illegittimità dei provvedimenti per violazione del’art. 14 L.689/1981 poichè nei verbali di accertamento posti a loro fondamento non erano state riportate le spontanee dichiarazioni che essi avevano reso alla polizia municipale e, per di più, questa non aveva proceduto alla contestazione immediata degli illeciti, sebbene fosse stata possibile.
Con un sesto motivo di impugnazione la sola E. C. ha dedotto l’illegittimità della ordinanza che aveva impugnato per violazione del disposto dell’art. 124, comma 2 del d.lgs. 152/2006 poiché, a differenza degli altri ricorrenti, non era intestataria di nessuna autorizzazione alla sosta in quanto usufruiva dell’autorizzazione rilasciata alla ditta C. X.
Il Comune di Verona si è costituito in giudizio e ha resistito alle domande avversarie assumendone la infondatezza.
Ciò detto con riguardo agli assunti delle parti il primo motivo di opposizione che è stato fatto valere dagli attori è fondato e merita di essere accolto, con conseguente assorbimento in esso di tutti i restanti motivi, dovendosi affermare l’esclusiva competenza della Regione ad emettere le ordinanze del tipo di quelle oggi opposte.
L’art. 135, comma 1, del D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152 (Testo Unico dell’Ambiente), ha infatti circoscritto, rispetto al regime previgente, il novero degli enti territoriali che possono procedere all’accertamento e all’applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie per illeciti amministrativi in materia di tutela delle acque dall'inquinamento poiché ha stabilito che: “in materia di accertamento degli illeciti amministrativi, all’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie provvede con ordinanza ingiunzione ai sensi degli articoli 18 e seguenti della legge 24 novembre 1981, n. 689 la Regione o la Provincia Autonoma nel cui territorio è stata commessa la violazione, ad eccezione delle sanzioni previste dall’art. 133, comma 8, per le quali è competente il comune, fatte salve le attribuzioni affidate dalla legge ad altre pubbliche autorità”.
Questa disciplina corrisponde solo in parte a quella previgente, ossia l’art. 56 del D. lgs. 11 maggio 1999 n. 152 (Disposizioni sulla tutela delle acque dall'inquinamento e recepimento della direttiva 91/271/CEE), che è stata abrogata dall'art. 175, c. 1 lett. bb) del D.Lgs. n. 152/2006.
Questa norma infatti, dopo aver individuato, nei medesimi termini di cui al testo unico dell’ambiente, le autorità titolari di potestà sanzionatoria in materia di inquinamento idrico, aveva contemplato due possibilità di deroga al quadro di competenze così delineato poiché, da un lato, aveva fatto salve eventuali diverse norme sulla competenza che fossero state dettate dalle Regioni e dalle Province Autonome e dall’altro, a seguito di una modifica introdotta dal D. Lgs. 258/2000, aveva fatto salve le attribuzioni affidate dalla legge ad altre, non meglio precisate, autorità.
Orbene è evidente che solo questa seconda clausola di salvezza è stata mantenuta dall’art. 135, comma 1, del D. Lgs. 152/2006 che invece non ha ribadito la possibilità per le Regioni di delegare, necessariamente tramite apposito provvedimento normativo, ad altri enti o soggetti giuridici, la competenza ad applicare sanzioni amministrative in materia di inquinamento idrico.
Tale possibilità non può poi essere fatta discendere, secondo quanto sostenuto dal Comune di Verona, dalla clausola di salvezza presente nell’ultima parte della norma in esame poiché essa si riferisce necessariamente ad altre norme statali e non anche a norme regionali, preesistenti o successive, come si può evincere dalla circostanza che l’espressione utilizzata dall’art. 135, comma 1 è la medesima che si rinveniva nell’art. 56 del D. lgs. 11 maggio 1999 n. 152.
Si noti poi che era stata proprio l’esistenza di una norma specifica, quale l’art. 56 del D. lgs. 11 maggio 1999 n. 152, che aveva consentito alle Regioni di adottare proprie leggi con le quali delegare ad altri enti territoriali situati nel loro territorio la potestà di accertare e irrogare sanzioni amministrative relative agli illeciti di tipo ambientale.
Di tale facoltà si era avvalsa anche la Regione Veneto che, con la legge del 9 settembre 1999 n.46, provvide ad aggiungere all’art. 65 della Legge della Regione Veneto n. 33 del 1985 (“Norme per la tutela dell’ambiente e successive modificazioni”) un ulteriore comma, il 65 bis, secondo il quale: “All’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di competenza della Regione previste dall’art. 54 del D. lgs. 11 maggio 1999 n. 152 provvedela Provincia, ovvero, nel caso di scarichi autorizzati dal Comune o dal gestore del servizio di fognatura, il Comune”.
Una volta venuta meno, con l’abrogazione dell’art. 56 D. lgs. 11 maggio 1999 n. 152, quella previsione è venuto meno il fondamento normativo della norma regionale sopra citata, e a fortiori di quelle che siano state approvate successivamente all’entrata in vigore del D. Lgs. 152/2006, sul presupposto giuridico errato che il quadro normativo complessivo fosse rimasto sostanzialmente invariato. Tale considerazione vale in particolare per l’art. 2, comma 1, della legge regionale 24 febbraio 2012 n.11 che ha sostituito il richiamo all’art.54 del decreto legislativo 11 maggio 1999 n. 152, presente nell’art. 65 bis della legge regionale 16 aprile 1985 n.33, con quello all’art. 133 del decreto legislativo 152/2006.
E’ evidente, infatti, che una norma simile presuppone, necessariamente, che il testo unico dell’ambiente non abbia inciso sul sistema di competenze delineato dalla disciplina previgente e va quindi disapplicata.
Infine a conferma della ricostruzione sistematica qui affermata giova anche evidenziare che, come precisato dalla difesa dei ricorrenti, senza che vi sia stata contestazione del convenuto sul punto, la Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle Province Autonome, che era stato coinvolta nell’iter di approvazione delle modifiche al d. lgs. 152/2006, aveva richiesto espressamente che l’art. 135 fosse emendato, facendo salva “l’eventuale diversa allocazione delle funzioni operata dalla legislazione regionale, al fine di superare le gravi incertezze interpretative registrate nei primi mesi di vigenza del decreto legislativo in questione”. Tale istanza era stata accolta dalla XIII commissione del Senato che, il 26 luglio 2006, aveva espresso parere favorevole all’approvazione dello schema di decreto legislativo di modifica del d. lgs. 152/2006, a condizione che fossero inserite nel suo testo “disposizioni correttive o integrative volte a far salva l’eventuale diversa attribuzione delle funzioni stabilite dalla legislazione regionale in relazione alle sanzioni e ai proventi” ma la richiesta modifica non fu poi concretamente apportata al testo normativo.
Venendo alla regolamentazione delle spese di lite la circostanza che il Comune sia stato indotto alla adozione dei provvedimenti impugnati da disposizioni di legge regionale integra, ad avviso di questo Giudice, le gravi ed eccezionali ragioni che ai sensi dell’art. 92, comma 2 c.p.c. giustificano la loro compensazione tra le parti.
P.Q.M.
Il Giudice Unico del Tribunale di Verona, definitivamente pronunciando, ogni diversa ragione ed eccezione disattesa e respinta, annulla le ordinanze ingiunzione impugnate e compensa tra le parti le spese del giudizio.

Verona 4 giugno 2013.

Il Giudice

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